Локальное потепление

Первый шаг

31 декабря Минэнерго опубликовало на своем сайте пакет поправок в закон о теплоснабжении и смежные нормативно-правовые акты, направленных на формирование новой модели рынка тепла. Концептуально этот набор документов оформляет ранее провозглашённую концепцию реформы теплового рынка через переход от регулируемых цен для каждого из участников рынка к нерегулируемым ценам, ограниченным лишь предельным уровнем отпускной цены для потребителя. Уровень этой цены - цена альтернативной котельной, то есть цена получения теплоэнергии от автономного источника, построенного с нуля. В проекте поправок слов «альтернативная котельная» избегают, говоря об «индикативном уровне цены на тепловую энергию», то есть о минимальной стоимости тепловой энергии или мощности, которую возможно произвести и поставить потребителю с использованием наилучших доступных технологий в сфере теплоснабжения.

Метод сравнительного анализа с автономным теплоисточником принят во многих холодных европейских странах, в том числе в Норвегии и Голландии. Однако в том, какой именно источник тепла берётся для сопоставления, есть расхождения. Так, например, в Швеции это тепловой насос. В России, как следует из анализа рабочей группы по теплу при Минэнерго, не было особенных споров о том, что с учётом доступности топлива нужно сравнивать с котельной. Согласно последним выводам рабочей группы, сравнивать следует с маленькой и новой квартальной котельной (мощность - 2 Гкал∙ч, удельный расход условного топлива - 154 кгут/Гкал, что соответствует КПД котла 94%). Но возможно, и сами эти показатели будут пересмотрены. Полномочия по установлению параметров работы котельных и теплосетей, используемых для расчёта индикативной цены, и порядка её определения и применения получат федеральные органы исполнительной власти.

Хотя прямо в законопроекте не говорится о том, что индикативная цена в большинстве случаев превысит текущий тариф, в нем предусмотрены меры по демпфированию резкого скачка потребительских цен. До выхода на уровень индикативной цены законопроектом вводится переходный период, по завершении которого начинается поставка тепла по нерегулируемым ценам, ограниченным уровнем индикативной цены. Он длится с 1 января текущего года либо до 1 января 2016 года, либо до момента уравнивания тарифа с индикативной ценой - в зависимости от того, что произойдёт позже. В том случае если текущий тариф уже превышает индикативную цену, он замораживается.

Проект учитывает и то, что в части регионов переход на индикативную цену затруднителен или невозможен. В частности, есть регионы, зависящие от северного завоза, или области с высокой долей мазута в топливном балансе теплогенерации, а также обладающие другими принципиальными особенностями. Законопроектом вводятся регулируемые зоны теплоснабжения, где переход к ценообразованию на основе индикативной цены не происходит. Критерии утверждения этих зон, согласно законопроекту, следующие. Это зоны, где теплоснабжение осуществляют ТЭЦ, поставляющие электроэнергию по регулируемым, а не по рыночным ценам, либо где теплоснабжающие организации получают субсидии, либо где более 15% тарифа на тепло представляют собой возмещение расходов на модернизацию объектов теплоснабжения. Несмотря на то, что в законопроекте эти регионы не называются, согласно анализу рабочей группы в их число должны попасть Башкортостан, Пензенская и Астраханская области, Чечня, Ингушетия, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Республика Алтай, Мурманская, Архангельская области, Республика Коми, НАО и ЯНАО, а также все субъекты Федерации восточнее Красноярского края, Иркутской области и Забайкалья.

Законопроектом расширяются и уточняются полномочия и обязанности единой теплоснабжающей организации (ЕТО), которая и будет в итоге получать тариф, равный индикативной цене, и в его пределах организовывать всю цепочку теплоснабжения по нерегулируемым ценам. ЕТО отвечает за полный цикл поставки тепловой энергии и горячей воды потребителю, несёт ответственность перед ним за надёжность и качество услуг, выплачивая в случае нарушения штраф, и обязана заключить договор теплоснабжения с любым обратившимся к ней потребителем в зоне своей деятельности. Понятия «надёжность» и «качество» должны быть уточнены в подзаконных актах, которые ещё предстоит принять. По предварительным расчётам рабочей группы, ЕТО должна гарантировать обеспечение бесперебойного снабжения теплом и горячей водой, соблюдение закреплённого в договоре теплоснабжения температурного графика, располагаемого напора теплоносителя, температурного графика и давления горячей воды в подающем трубопроводе и соответствие воды СанПиНу. За нарушение этих обязательств ЕТО будет платить штраф, принципы расчёта которого также пока не описаны. Система штрафов, которую предлагает для ЕТО рабочая группа, предусматривает умножение объёма недоотпуска на текущий тариф и на коэффициент, растущий в зависимости от продолжительности перерыва. Так, по словам главы «КЭС-Холдинга» Бориса Вайнзихера, ЕТО, допустив нарушение циркуляции продолжительностью 24 часа и более, должна платить по цене с коэффициентом 2.

Ценовой консенсус

Самый острый вопрос, который, собственно, и был предметом дискуссий на протяжении всего прошедшего года, так и не снят текущим законопроектом. Это вопрос о фактическом показателе индикативной цены, в основе которого находится себестоимость строительства альтернативной котельной в конкретном регионе. Несмотря на то что Минэнерго декларировало как свою публичную цель на 2013 год реформу теплоснабжения, по вопросу предельного уровня тарифов договориться до последнего времени не удавалось.

Средний тариф в 2013 году составлял 1241 руб/Гкал. Рабочая группа при Минэнерго проанализировала цены для четырёх макрорегионов России и разных топлив: газ - Центр, газ - Урал, газ - Юг и уголь - Сибирь. И для центральной части России цена котельной на газе составила 1550-1580 рублей за Гкал. Минэкономразвития не соглашалось с выводами группы, требуя снизить эту цену.

Между тем введение цены альтернативной котельной потребует заметных государственных расходов - компенсации из бюджета на уровне 14 млрд рублей в год в течение 2014-2019 годов и по 7 млрд рублей в год в 2020- 2025 годах, признаёт в своем анализе рабочая группа. Всего должно быть предоставлено 126 млрд рублей за весь период. Однако, отмечает она, этот эффект будет нивелирован и многократно перекрыт дополнительными налоговыми поступлениями от отрасли, которые составят по 86 и 70 млрд в год в первую и вторую шестилетку перехода соответственно. В итоге государство получит около 813 млрд рублей положительного эффекта для бюджета, говорится в анализе рабочей группы, и это не считая 2,53 трлн рублей инвестиций в обновление основных фондов.

К концу года разногласия по уровню тарифов были почти сняты. Но, несмотря на это, Минэнерго, Минэкономразвития и курирующий вице-премьер Аркадий Дворкович не удовольствовались результатами, полученными рабочей группой. Они поручили НП «Совет рынка» провести собственный анализ себестоимости строительства котельной на газе в Центральной России, на угле в Сибири или на Дальнем Востоке и мазутной котельной. Наблюдательный совет «Совета рынка» утвердил техническое задание на выполнение этих работ 13 января.

Как сообщается в проекте технического задания, опубликованном «Советом рынка», оценка проводится для газовой котельной в среднестатистическом городе или строящемся микрорайоне большого города ЦФО мощностью 10 Гкал∙ч или для угольной котельной мощностью 3 Гкал∙ч в средней полосе сибирской или дальневосточной части России. Как говорил зампред правления «Совета рынка» Владимир Шкатов, предварительные результаты будут получены в феврале - марте.

Свобода отношений

Несмотря на нерешённость ключевого вопроса об уровне цены альтернативной котельной, в новом законопроекте содержатся существенные новшества, в том числе и те, которых давно добивались участники отрасли.

Так, уже с 1 июля отменяется регулирование цен для промышленности на пар и тепло на коллекторах, а также для потребителей, не относящихся к населению, которые не потребляли тепловую энергию из центральной системы теплоснабжения более года. Это даст крупным производителям тепла возможность вернуть в центральную систему теплоснабжения промышленность, построившую собственные котельные, поскольку ТЭЦ, вырабатывающая тепло и электроэнергию в комбинированном режиме, имеет явное преимущество перед котельной в себестоимости, которое она не могла реализовать, поскольку не могла предложить потребителю скидку: тариф жёстко регулируется и сверху, и снизу.

Также законопроектом вводится субсидиарная ответственность арендодателя за исполнение арендатором объектов теплоснабжения тех обязательств, которые возникают у него перед потребителями и теплоснабжающими организациями. Такие же правила устанавливаются для концедента в отношении обязательств концессионера. Это очень важный шаг, поскольку сильно сокращает возможность МУП, взявших в аренду муниципальные сети, невозбранно самоликвидироваться и брать их в аренду заново, не неся ответственности ни по платежам, ни по обслуживанию сетей.

Из ФЗ об энергоэффективности выбросили положение о необязательности учёта потреблённой тепловой энергии, если максимальный объём потребляемой объектом тепловой энергии составляет менее 0,2 Гкал∙ч.