Нужен ли новый регулятор?

Системные проблемы

Минэкономразвития озаботилось повышением экономической эффективности функционирования и развития ЕЭС России. По мнению министерства, действующая в настоящее время система инвестиционного планирования и нормативно-технического регулирования в отрасли создаёт существенную нагрузку на производителей и покупателей электроэнергии. Министерство отмечает, что сегодня при утверждении инвестпрограмм компаний с госучастием не проводится оценка экономической эффективности проектов: в законодательстве просто отсутствует данное обязательство и вытекающие из этого процедуры оценки. В результате инвестпрограммы завышаются, а внутри них реализуются неоптимальные решения.

Действительно, масштабные инвестиции сетевого комплекса последних лет привели к тому, что доля сетевой составляющей в конечной цене электроэнергии, по разным оценкам, составляет более 40–50%, при этом многие построенные объекты стоят недозагруженными. По мнению МЭРТ, программы компаний могут быть существенно оптимизированы: например, «ФСК ЕЭС» достаточно вкладывать около 50 млрд рублей в год, тогда как согласованный объём инвестпрограммы – почти вдвое больше (около 93,8 млрд рублей ежегодно в 2015–2019 годах). «Пока бремя решения задач по определению объёмов инвестиционных программ находится в большей степени в руках только технологов, они не могут быть решены в формате, устраивающем всех участников рынка», – говорил весной этого года в интервью «Энергии без границ» замдиректора Департамента государственного регулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности Минэкономразвития Евгений Ольхович.

В свою очередь в секторе производства электроэнергии год от года снижается коэффициент использования мощности тепловых электростанций, а стоимость вынужденной генерации растёт (почти втрое в 2012–2015 годах, до 19,2 млрд рублей по данным минувшего года). В результате на потребителей электроэнергии ложится избыточная ценовая нагрузка, резюмирует Минэкономразвития.

Министерство также беспокоит грядущий пересмотр технологических правил

в области надёжности энергоснабжения (закон о наделении правительства соответствующими полномочиями уже принят). Сегодня участники рынка не могут

в необходимой степени участвовать в формировании перечня обязательных требований к надёжности, притом что на их выполнение могут потребоваться немалые расходы, считает МЭРТ.

Новый Совет

Для решения этих проблем Минэкономразвития предлагает создать новую некоммерческую организацию – Ассоциацию «Совет по надёжности и развитию ЕЭС России». «Совет по надёжности» предлагается создать по подобию «Совета рынка»:

в его состав должны войти представители потребителей и производителей электроэнергии, регулятора, сетевых организаций, технологической и коммерческой инфраструктур рынка, а также экспертов. Законопроект о создании нового регулятора уже разработан и размещён на портале regulation.gov.ru для общественного обсуждения.

Функционал, которым предложено наделить «Совет по надёжности», весьма широк – от участия в разработке схем и программ развития ЕЭС до анализа эффективности инвестпрограмм и расследования причин системных аварий. При этом Совет предполагается сделать не просто совещательным органом, а организацией, которая уполномочена «принимать окончательные решения в части перспективы развития нашей энергосистемы», ранее говорил Евгений Ольхович.

Решать всем

По сути, Минэкономразвития предлагает значительно перераспределить полномочия от «Системного оператора ЕЭС» в пользу «Совета по надёжности». Речь идёт о функциях, связанных с перспективным планированием и технологическим регулированием в электроэнергетике. Также министерство предлагает отдать новой организации контроль за деятельностью «Системного оператора», оставив тому только оперативно-диспетчерское управление энергосистемой.

Сегодня «Системный оператор» принимает непосредственное участие в подготовке схем и программ развития энергетики субъектов РФ, утверждаемых региональными властями. Основной вклад организации – балансы и прогнозы потребления и производства электроэнергии в субъектах РФ, которые включаются в ключевой прогнозный документ отрасли – схему и программу развития ЕЭС России (СиПР). «СО ЕЭС» рассчитывает перспективные режимы и определяет необходимый минимум вводов новых мощностей, способных покрыть заявленные регионами объёмы потребления. Данные СиПР становятся ориентиром для включения объектов в инвестпрограммы компаний с госучастием.

В профильном министерстве – Минэнерго – негативно отнеслись к предложениям Минэкономразвития. Учреждение «Совета по надёжности» само по себе не решит проблему, сказали «Перетоку» в пресс-службе. При этом «подчинение «СО ЕЭС» некоммерческому партнёрству «Совет по надёжности» фактически привело бы к отстранению государства от управления «Системным оператором», обеспечивающим технологическое управление в электроэнергетике, что негативно скажется на обеспечении энергетической безопасности РФ», – сообщили в Минэнерго. Источник, близкий к министерству, в свою очередь добавил, что полномочия, которыми предложено наделить «Совет по надёжности», охватывают более широкий спектр отношений в отрасли, чем декларируемое обеспечение экономической эффективности энергосистемы. При этом предложения Минэкономразвития не содержат положений, определяющих ответственность нового регулятора.

Решать, но по-другому

Участники отрасли встретили данный законопроект без энтузиазма, притом что с актуальностью озвученных Минэкономразвития проблем практически все согласны. Против создания «Совета по надёжности», помимо Минэнерго, выступает «Совет рынка», «Системный оператор», «РусГидро», и Российский союз промышленников и предпринимателей. За – Ассоциация ГП и ЭСК. В стане тепловых генерирующих компаний также нет единства: как сообщил «Перетоку» директор Ассоциации «Совет производителей энергии» Игорь Миронов, решение проблемных вопросов путём создания нового регулятора поддерживается рядом генерирующих компаний при условии отсутствия дополнительной финансовой нагрузки на участников рынка и дублирования функций других организаций.

Среди тех, кто против, в частности, «Газпром энергохолдинг», который считает, что инициативы Минэкономразвития целесообразно реализовать в рамках уже существующих отраслевых площадок с возможным перераспределением их полномочий (об этом говорится в письме гендиректора компании Дениса Фёдорова на имя Игоря Миронова, копия письма есть у «Перетока»). Такое же предложение озвучил президент РСПП Александр Шохин. «РСПП поддерживает необходимость создания площадки, позволяющей потребителям и производителям электрической энергии принимать активное участие в решении системных вопросов. Вместе с тем полагаем целесообразным рассмотреть возможность создания такого механизма в рамках ассоциации «Совет рынка», – написал он в письме, направленном замглавы МЭРТ Николаю Подгузову, курирующему этот вопрос в министерстве.

Минэнерго, в свою очередь, рассматривает вариант создания «единого центра компетенций» по вопросам перспективного развития электроэнергетики на базе института «Энергосетьпроект», «который вёл эту работу ещё с советского времени и имеет необходимые опыт и ресурсы», сказали в министерстве.

Эксперты согласны с тем, что в энергетике назрела необходимость учитывать экономику при принятии технологических решений. Вопрос «цены надёжности» давно поднимается и потребителями, и производителями, напомнила председатель правления НП ГП и ЭСК Наталья Невмержицкая. «В отрасли была масса вопросов к «Системному оператору» насчёт того, что его технологическое регулирование не всегда отвечает критериям экономической эффективности. Конечно, экономика не может быть номером один, технологическая безопасность важнее, но просчитывать решения, в том числе с точки зрения экономики, нужно», – сказал порталу «Переток» директор Фонда энергетического развития Сергей Пикин. При этом, по его мнению, необходимость создания новой структуры неочевидна, и проблемы можно решать в рамках «Совета рынка».

После общественного обсуждения законопроекта на regulation.gov.ru, по правилам подготовки нормативных актов, предложения и отзывы участников рынка уйдут в правительство, которое будет рассматривать ситуацию с учётом всех имеющихся мнений.