В поисках резервов

Степень интереса к теме реформирования электросетевых тарифов наглядно продемонстрировало заседание, состоявшееся 25 сентября в Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП). На него собрались представители сразу четырёх комиссий, что произошло впервые в истории союза, отметил председательствовавший член бюро правления РСПП Григорий Берёзкин. Изменения, инициируемые Минэнерго в интересах сетевых компаний, логически связаны с переходом на долгосрочные сетевые тарифы, которые Федеральная антимонопольная служба (ФАС) пообещала ввести уже в следующем году. Параллельно Минэнерго предложило ввести три новации, в разной форме обсуждаемые регуляторами уже несколько лет: речь идёт о пересмотре (фактически ужесточении) условий льготного техприсоединения (ТП, см. «Переток» от 7 сентября), повышении тарифов на услуги «Федеральной сетевой компании» (ФСК), к объектам которой подключены крупные потребители, и поэтапном введении платы за сетевые резервы.

Основная идея предлагаемых мер – более справедливое перераспределение перекрёстного субсидирования и стимулирование потребителей к рациональному использованию сетей, говорят в Минэнерго и «Россетях». Необходимо переломить тенденцию и остановить старение сетевых активов, которые являются критической инфраструктурой. Пока показатель износа сетей ежегодно растёт на 2–3%, а требования к надёжности и бесперебойности усиливаются, поясняет глава «Россетей» Павел Ливинский.

«Льготникам» не хватило заступников

Льготное ТП было введено в 2009 году, тогда право на подключение за символические 550 рублей получили те, кто запрашивал мощность до 15 кВт. С 2015 года льготы были распространены и на следующую категорию потребителей – до 150 кВт. Это ускорило темпы накопления непокрытых затрат «Россетей» на льготное ТП: сейчас сумма, копящаяся уже девятый год подряд, составила 116 млрд рублей, ежегодно выпадающие доходы достигли примерно 30 млрд рублей в год, сообщил г-н Ливинский. Кроме того, содержать мощности, по сути, тоже не на что: из 74 ГВт сетей, развёрнутых, в том числе, по заявкам льготников, фактически загружены лишь около 10% (7,6 ГВт). Минэнерго предложило пересмотреть схему и ввести экономически обоснованную плату при льготном ТП до 150 кВт, которая будет включать инвестиционную составляющую без учёта расходов на реконструкцию (расширение, развитие) действующей сети.

Предложения Минэнерго и «Россетей» не понравились Минэкономразвития и ФАС. Ведомство Максима Орешкина предлагало сохранить деление на две категории и предусмотреть целевое расходование средств, которые сетевики получат от повышения платы за ТП. Антимонопольщики высказались за сохранение льгот при ужесточении критериев «льготности», следовало из протокола разногласий проекта. Впрочем, несмотря на эти возражения, идея в целом нашла поддержку у профильного вице-премьера Дмитрия Козака.

Единственным моментом «с разночтениями» оказался вопрос покиловаттной оплаты. По информации потребителей, вице-премьер поручил скорректировать норму, вводящую плату за каждый киловатт присоединяемой мощности, как несправедливую по отношению к потребителям, так как реальные затраты на подключение 1 кВт или 10 кВт мощности на практике зачастую одинаковы. В «Россетях» обращают внимание на то, что кроме стоимости организационно-технических мероприятий могут возникнуть расходы на новое строительство, которые зависят от объёмов присоединяемой мощности. В компании считают, что этот пункт предложения по реформированию системы льготного ТП поддержан в правительстве полностью, включая норму о введении покиловаттной оплаты.

«Последнюю милю» вернут в упрощённом виде

Изменение режима льготного ТП не вызвало столь ожесточённых дискуссий, как два других новшества, напрямую задевающие интересы крупных потребителей. Властям так и не удалось найти выход из тупика перекрёстного субсидирования. Ранее содержание распредсетей субсидировали крупные потребители, подключённые к магистральным сетям через механизм «последней мили». В прошлом году он был отменён везде, кроме четырёх регионов, наиболее проблемных с точки зрения «перекрёстки». После этого сниженный тариф для населения в большинстве своём стали оплачивать потребители, присоединённые к распределительным сетям. Сейчас власти фактически решили вернуться к прежней модели в изменённом виде, повысив цены для всех промпотребителей. Минэнерго предложило дифференцировать магистральный тариф для конечных потребителей и сетевых компаний – по такому сценарию тариф ФСК для конечных потребителей должен был вырасти на 98%, тем самым уменьшив разрыв между ним и тарифом региональных потребителей на высоком уровне напряжения с 4 до 1,8 раза. Дополнительные расходы крупных потребителей при этом составили бы 38,25 млрд рублей в год.

Промышленники ожидаемо возражали против роста своих расходов, однако иных реальных вариантов перераспределения «перекрёстки» властям пока отыскать не удалось. В итоге у профильного вице-премьера был одобрен смягчённый вариант дифференциации тарифа ФСК: ставки будут повышены в 1,5 раза постепенно, в течение семи лет. Платёж клиентов ФСК в таком случае будет ежегодно увеличиваться на 7%, что повысит конечную цену энергии на 1% (около 2,5 млрд рублей в год), подсчитала руководитель группы исследований и прогнозирования АКРА Наталья Порохова. Это совпадает с расчётами «Россетей».

– Увеличение тарифа ФСК в 1,5 раза за семь лет приведёт к росту платежей прямых потребителей магистральных сетей на 1% в год, так как сетевой тариф у них составляет около 36% в конечной цене, – сообщил Павел Ливинский. – С другой стороны, мы сможем разгрузить малый и средний бизнес, так как по мере роста сбора от тарифа ФСК в этих регионах будут снижаться тарифы распредсетей. Дифференциация тарифов ФСК – это вопрос равномерного распределения перекрёстного субсидирования, а не вопрос того, что мы хотим получить больше денег. И справедливо, что изменения будут транслированы на все группы потребителей единой национальной сети.

Плата за резерв: от угроз к реальности

Но активнее всего в публичном пространстве потребители протестуют против введения платы за резерв сетевых мощностей. Проект Минэнерго предусматривает поэтапный рост ставок на резерв, который определяется как разница между максимальной присоединённой и реально потребляемой мощностью: к 2022 году он составит 20% от обоснованной ставки на содержание объёма резерва, в 2023 году – уже 60%, с 2024 года – 100% (оплата по максимальной мощности). Владельцев собственной генерации предполагается обязать оплачивать передачу 20% от объёма выработки их электростанций, но не более максимальной присоединенной мощности, прописанной в договоре ТП. Власти обсуждали введение платы за резерв для промышленников, стоящих на пути энергетического самообеспечения, уже не один год.

– Основная идея введения платы за резерв – не увеличение выручки сетевых компаний, а стимулирование потребителей к эффективному использованию мощностей и отказу от избытков. Ведь, по сути, сейчас резерв не оплачивается никем, но должен постоянно поддерживаться в рабочем состоянии, – говорит Павел Ливинский. – Отсутствие у потребителей обязательств использования всего заявленного объёма мощности приводит к низкой загрузке. За последние годы прирост мощности по исполненным договорам на ТП не приводит к аналогичному приросту полезного отпуска. Мощность оказывается зарезервивованной, деньги на её создание и поддержание тратятся, а объёмов потребления нет, соответственно, нет и доходов в рамках тарифа на передачу энергии. Нужна справедливая система, позволяющая финансировать инфраструктуру таким образом, чтобы для потребителей, эффективно использующих имеющуюся у них мощность, тарифное бремя снизилось в результате перераспределения нагрузки на неэффективных. Если ты не пользуешься мощностью – откажись от неё и не плати. При этом мы предусмотрели шестилетний переходный период – инвестиционный горизонт, он необходим для завершения запущенных проектов, под которые нужны мощности: если проект запускается сейчас и не будет реализован через 6 лет, видимо он не очень нужен.

Финансовые аналитики сектора в целом позитивно восприняли идею «Россетей»: предложения теоретически способны привести к более эффективному использованию имеющейся инфраструктуры и снизить потребности в новом строительстве. Однако идея вызвала резкое неприятие у крупнейших потребителей. В сентябре письма в правительство с призывом отказаться от введения платы за сетевой резерв направили ассоциация чёрной металлургии «Русская сталь», главы крупнейших нефтяных и химических компаний, алюминщики и даже ГАЗ Олега Дерипаски. Тема оказалась для потребителей чрезвычайно острой: даже компании, попавшие под западные санкции временно, до пояснения ситуации с ограничениями, прекратили лоббировать в кабмине преференции для собственного бизнеса и переключились на борьбу с реформированием системы сетевых тарифов, говорит один из источников в секторе.

Пытаясь доказать свою правоту, оппоненты используют массу цифр и выкладок, которые зачастую противоречат друг другу либо по-разному интерпретируются сторонами. Так, по данным Минэнерго, в настоящий момент объём текущей зарезервированной, но неиспользуемой сетевой мощности составляет около 100 ГВт. Из них на долю потребителей с мощностью до 670 кВт приходится 59 ГВт, на долю крупных игроков сектора – более 41 ГВт, сообщил на заседании в РСПП замминистра энергетики Вячеслав Кравченко. В Хакасии загружены 10% резервов, в Удмуртии – чуть более 30%, в Калужской области – 40%, остальные простаивают; из 17 ГВт, построенных в рамках льготного ТП, в реальной передаче энергии задействованы лишь 3,3 ГВт, проиллюстрировал он общую картину конкретными примерами.

Эффективность есть, резервов нет, но расходы вырастут

Крупнейшие потребители в ответ заявляют, что проведённый ими анализ по 336 подстанциям 50 крупнейших промпредприятий показал, что только 41 подстанция закрыта для новых подключений. Причина закрытия – высокая фактическая загрузка, резерв под системные перетоки и находящиеся на исполнении договоры о присоединении новых потребителей, никакой брони под резерв для существующих потребителей на этих подстанциях нет. Таким образом, потребителям не от чего отказываться, чтобы эти ПС вновь стали открыты для подключения новых абонентов.

– Из проанализированных данных видно, что 88% подстанций открыты для подключения. Давайте искать там, где потеряли, а не под фонарём: сетевым компаниям надо оптимизировать инвестпрограммы и работать с мелкими потребителями, а не необоснованно повышать финансовую нагрузку для крупных потребителей, – заявил в ходе заседания замдиректора «Сообщества потребителей энергии» Валерий Дзюбенко.

Такой подход частично поддерживают в ФАС. Замначальника управления электроэнергетики этого ведомства Алексей Воронин заявил на встрече в РСПП, что основной пласт проблем с неоплатой резервов формируют потребители до 670 кВт. Антимонопольное ведомство предложило переходить к оплате резервов постепенно, начиная с регионов, где зафиксирован непокрытый спрос и наблюдается дефицит мощностей. «Мы предлагаем системное решение, а не шаги в режиме ручного управления», – парировал довод ФАС г-н Кравченко.

Как рассказал вице-президент по энергетике Новолипецкого металлургического комбината (НЛМК) Сергей Чеботарёв, питающие центры НЛМК загружены на 88–101%, тогда как прочие подстанции в Липецке работают на 10–17%. Однако, несмотря на высокую загрузку своих сетей, дополнительные расходы при введении оплаты резервов вырастут на 123% от уровня текущих затрат на передачу энергии, увеличившись в абсолютном выражении на 4 млрд рублей, сообщил г-н Чеботарёв. Президент ГАЗа Вадим Сорокин в письме вице-премьеру Дмитрию Козаку оценил допрасходы на 100%-ную оплату резервов автозавода по предложенной схеме в 6 млрд рублей в год. При этом допзатраты в первый год введения платы составят 8% конечной цены на энергию, «с учётом роста тарифа на мощность темпами, значительно превышающими инфляцию, общее удорожание для предприятий машиностроения составит не менее 20% конечного тарифа», передал «Коммерсантъ», ссылаясь на письмо главы ГАЗа профильному вице-премьеру.

Определить, насколько вырастет финансовая нагрузка на крупных потребителей в среднем, невозможно, всё зависит от цифр в документах о техприсоединении, говорит источник в секторе. У одной из крупных инфраструктурных компаний, по её собственным расчётам, годовая переплата после введения 100%-ной ставки превысит 100 млрд рублей, добавляет он. Эта же сумма фигурировала в качестве последствий для всей экономики три года назад, при обсуждении проекта Минэкономразвития о введении 20%-ной оплаты сетевых резервов.

Ассоциация «Русская сталь» 24 сентября в заявлении по итогам совещания у г-на Козака оценила допнагрузку на промышленность от введения платы за сетевой резерв в те же 100 млрд рублей, ещё в 38 млрд в год по этим расчётам обойдётся «дифференциация» тарифов ФСК.

«Крупные потребители не занимаются оптимизацией графиков нагрузки и не готовы пересматривать схемы электроснабжения, предпочитая не замечать необходимость назревших много лет назад изменений, и забывая, что изношенность сетевого комплекса коснётся надёжного электроснабжения всех потребителей», – говорят в «Россетях».

Распредгенерации прикручивают транспортное плечо

Больше всего крупные потребители возмущены введением платы за сети, резервирующие собственную генерацию промпредприятий. Власти уже много лет пугали этим шагом крупных потребителей, стремящихся минимизировать свои расходы в Единой энергосистеме (ЕЭС), перейдя на автономную выработку энергии. «Минэнерго России всячески способствует развитию распределённой генерации потребителей, вместе с тем считает недопустимой ситуацию, при которой за 100%-ное резервирование сетевыми компаниями мощностей для таких потребителей платят другие потребители соответствующего региона РФ», – говорилось в пояснительной записке к проекту постановления правительства о введении платы за резерв.

Распредгенерация эффективна, так как находится в неконкурентном поле, считает глава набсовета НП «Совет производителей энергии» Александра Панина. В конечной цене таких электростанций отсутствуют расходы на передачу, кроме того, в силу объективных причин она имеет более высокий коэффициент использования установленной мощности. Впрочем, компромисс искать всё же нужно, считает г-жа Панина. Возможно, нужно предусмотреть особые условия для тех, кто запускал собственную генерацию в системе прежних правил рынка, полагает она. Необходимо в целом пересмотреть вероятно завышенные требования по резервам и надёжности, заявил зампред комиссии по электроэнергетике РСПП, президент «Русэнергосбыта» Михаил Андронов. Впрочем, «все понимают, что виноваты в сложившейся ситуации прежде всего льготники» и стоит обсуждать введение особого порядка оплаты резервов именно для них, добавил он.

– Предлагается ввести платёж за фактически не оказываемые услуги по передаче, поскольку выработанная на собственной электростанции энергия никуда не передаётся и потребляется на месте. Он является необоснованным, если не абсурдным, – говорит замдиректора ассоциации «Сообщество потребителей энергии» Валерий Дзюбенко. – Совершенно точно необходимо отделять квалифицированных промпотребителей со своими электростанциями, выполняющих все требования по надёжности и безопасности, наличию резервов топлива, а также утилизирующих вторичные и попутные газы, от сомнительных схем, когда энергоблоки устанавливаются временно, в нарушение правил, без собственных резервов и действительно постоянно пользуются услугами сетевых компаний, резервируя свою ненадёжную работу.

Компромиссные корректировки

В результате публичной дискуссии к мнению промышленников прислушались в правительстве. Как сообщил 26 сентября пресс-секретарь г-на Козака Илья Джус, при подготовке проектов нормативных актов, обеспечивающих введение платы за резерв, вице-премьер поручил дополнительно проработать «вопросы исключения положений, предусматривающих оплату резерва в отношении собственной генерации потребителей и оплату резерва, обусловленного требованиями к надёжности и безопасности электроснабжения промышленных объектов». Срок выполнения этого поручения – 31 октября – совпадает с датой подготовки окончательного проекта нормативной базы. В текущих условиях вероятность вывода из-под оплаты резервов промгенерации и сетей, необходимых промобъектам по статусу, эксперты сектора оценивают как весьма вероятную.

За последние десять лет выработка промгенерации выросла с 48 до 60 млрд кВт∙ч в год, что составляет чуть менее 7% полезного отпуска энергии в стране. Объём сетевой мощности, попадающей под новые нормы оплаты, оценить сложно, поскольку во многих случаях своя генерация появлялась у предприятий без снижения текущего потребления из сети, для покрытия новых объёмов потребления при расширении производства, экспертно оценивает ситуацию источник на рынке. Долю сетей, построенных в ЕЭС в рамках норм резервирования промобъектов, назвать невозможно – всё зависит от особенностей конкретного производства, добавляет он.

– Поправки, о которых говорится в поручениях Дмитрия Козака, серьёзно улучшат проект и позволят убрать наиболее спорные нормы, – комментирует ситуацию г-н Дзюбенко. – Однако принципы его разработки всё равно вызывают вопросы: он основан на бумажных выкладках.

Говоря о «бумажности» расчётов, потребители указывают, что сумма всех максимальных мощностей по договорам о присоединении к сети всегда (в отдельных случаях – кратно) больше суммарной мощности всех подстанций. Часть сетевых мощностей вообще не используется для резервирования и необходима, например, для организации перетоков. Таким образом, суммарный объём мощностей потребителей, подлежащих оплате, оказывается больше реально существующих в энергосистеме. В Минэнерго об этом знают, дал понять на заседании в РСПП г-н Кравченко, но не стал обозначать возможные пути решения этой проблемы.

Вписаться в инфляцию

Ещё один аргумент, который потребители пытаются использовать в борьбе с сетевой реформой, – запрет на рост цен на энергию выше уровня инфляции, отражённый в поручениях главы государства. Но уже сейчас конечные цены и тарифы на электроэнергию растут опережающими инфляцию темпами, отмечают потребители, а через четыре года платежи участников оптового энергорынка достигнут исторического максимума. По мере завершения выплат по программе договоров о предоставлении мощности (ДПМ) так называемые высвобождающиеся средства потребителей предлагается перенаправить на другие нужды. Основная часть денег пойдёт на оплату программы модернизации ТЭС (инвестиции Минэнерго оценивает в сумму до 1,5 млрд рублей), разработку которой кабмин должен завершить к 15 октября. С учётом многочисленных надбавок на оптовый рынок весь объём высвобождающихся средств уже распределён, утверждают потребители. В этом случае плата за резерв может не вписаться в установленные ограничения. Даже если сейчас проект будет принят, через некоторое время власти могут вернуться к вопросу сдерживания цен на энергию. Объёмы работ по модернизации к этому моменту уже будут законтрактованы, наиболее простым решением вновь станет урезание тарифов госмонополии, как это уже произошло в 2014 году, пугают сетевиков нерадужными перспективами промышленники.

Впрочем, «Россети», признавая незначительный рост конечных цен для потребителей, в частности, из-за пересмотра тарифов ФСК, настаивают: дифференциация ставок и введение платы за резерв являются «игрой с нулевой суммой».

– Важнейший момент при введении платы за резерв: все избыточные средства исключат, так как они будут учтены и вырезаны из тарифа при определении необходимой валовой выручки на будущий период, – говорит Павел Ливинский. – Нет задачи увеличить или уменьшить выручку «Россетей» или ФСК, есть задача сбалансировать условия перекрёстного субсидирования для всех потребителей, уменьшив финансовые стимулы ухода платёжеспособных потребителей из региональных сетей на прямые договоры с магистральными сетями.

В Минэнерго и «Россетях» поясняют: увеличение ставок ФСК должно привести к пропорциональному снижению расходов средних и мелких потребителей; введение платы за резерв в идеале должно привести потребителей к отказу от излишков и рациональному использованию мощности, а не к увеличению расходов. Впрочем, потребители уверены: «играть в ноль» сетевые компании не намерены.

– Практика показывает, что при любой возможности «обосновать» необходимость сохранения избыточно полученных средств сетевая монополия этим пользуется, заявляя о допрасходах, необходимости возврата средств, недополученных в предыдущие годы, например, по RAB и т. д. Поэтому рассчитывать на то, что монополия расстанется с уже поступившими в её кассу деньгами, по меньшей мере наивно, – говорит Валерий Дзюбенко.

В идеале потребители хотели бы, чтобы регуляторы отказались от предлагаемых тарифных изменений и развивали текущую систему оплаты сетевых услуг пропорционально участию в формировании пиковой нагрузки в энергосистеме. Это стимулирует потребителей сокращать электропотребление в пиковые дневные часы, смещать его объёмы в ночное время. Однако с учётом отсутствия глобальных решений по проблеме перекрёстного субсидирования такой сценарий представляется маловероятным. Обсуждаемый проект в том или ином виде будет принят, полагают все участники дискуссии, вопрос лишь в том, какие поправки будут учтены в итоговой редакции.