Энергетика в деталях

Последний раз подобный обзор МЭА публиковало в 2002 году. И хотя с тех пор агентство периодически обращалось к российской энергетической тематике (так, в 2012 году делало специальный доклад по итогам энергореформы в России), в единую картину данные по нефтяной, газовой, угольной и электроэнергетической отраслям нашей страны оно не сводило уже 12 лет. 17 июня с презентацией доклада «Детальный обзор энергетической политики. Россия-2014» выступил директор по энергетическим рынкам и безопасности МЭА Кэйсукэ Садамори.

Эксперты МЭА отмечают, что с момента последнего обзора в российском ТЭК произошли заметные изменения. В частности, благодаря масштабным инвестициям в разведку и добычу нефти и газа России удалось удержать ведущие позиции на мировом рынке углеводородов. Модернизация нефтеперерабатывающих мощностей привела к росту качества топлива и объёма его производства. Предпринятая в 2013 году частичная либерализация экспорта СПГ приведёт к увеличению поставок на быстрорастущие рынки Азии, уверены эксперты. Однако, отмечается в обзоре, «российский нефтегазовый сектор исчерпал свой потенциал в качестве движущей силы стабильного и динамичного экономического роста». Вместе с тем никуда не исчезли прежние проблемы – низкая энергоэффективность и неэкологичность российской экономики. Показатели энергоёмкости хотя и улучшились с 2000-х годов, но по-прежнему вдвое превышают средний уровень стран – членов МЭА, а показатели углеродоёмкости (объём выбросов на единицу ВВП) – на 60%.

Тепловая проблема

Во многом проблема энергоэффективности связана с ситуацией в теплоснабжении, которую МЭА явно считает наиболее проблемной отраслью в российской энергетике. С точки зрения энергоэффективности централизованное теплоснабжение – один из крупнейших потребителей энергоресурсов в России (около трети всего объёма потребления), при этом средний расход топлива в нём – 330 кг/Гкал при 220 кг/Гкал в развитых странах. Из-за низкой энергоэффективности на всей цепочке теплоснабжения, в том числе в жилых домах, потребление тепла домохозяйством в России на квадратный метр втрое больше, чем в Финляндии (0,33 Гкал против 0,11 Гкал в год). Удручающая ситуация сложилась и в теплосетевом хозяйстве: 44% тепло­сетей, по данным Минстроя, нужно заменить.

В российском секторе теплоснабжения, пишут авторы исследования, требуется срочная масштабная модернизация, «и чем дальше она откладывается, тем больше возникает сложных и неуправляемых проблем, что ставит под угрозу энергетическую, социальную и экономическую безопасность страны».

Отчасти проблема коренится в тарифном режиме, неблагоприятном для инвестиций. Так, закон о теплоснабжении предусматривает приоритетное использование когенерации в системе централизованного теплоснабжения, но не уточняет меры по укреплению финансовой жизнеспособности ТЭЦ и не стимулирует их модернизацию. В секторе до сих пор принято регулирование методом «затраты плюс», хотя закон о теплоснабжении предусматривает три варианта регулирования, в том числе RAB (системы регулирования тарифов на основе возврата вложенных средств), а сейчас Минэнерго разрабатывает четвёртый – метод альтернативной котельной. Эксперты МЭА считают его наиболее подходящим для привлечения инвестиций в централизованную систему теплоснабжения, но ещё более важно, по мнению агентства, скорейшее прекращение регулирования по методу «затраты плюс» и переход на долгосрочные методы тарифообразования с периодом регулирования от пяти лет.

Привлечению инвестиций в повышение энергоэффективности должны способствовать отделение социальной политики от экономической и постепенное повышение тарифов для жилищного сектора. Ключевым элементом повышения эффективности теплоснабжения должна стать повсеместная установка приборов учёта тепла – сейчас измеряется только 40% коммерчески поставляемого тепла. По мнению авторов исследования, реалистичным вариантом представляется установка автоматических счётчиков и регуляторов в зданиях старой постройки и квартирных счётчиков в новостройках. Те виды перекрёстного субсидирования, которые ещё присутствуют в теплоснабжении – между различными группами потребителей, между производителями и между тепловой энергией и электрической мощностью, – должны уйти. Что касается стимулирования развития когенерации, здесь МЭА апеллирует к удачному опыту Великобритании и предлагает передать все вопросы развития когенерации и централизованного теплоснабжения и его регулирования отдельному федеральному агентству с филиалами в регионах. По мнению авторов, оно могло бы обеспечить не только сбор необходимых данных, но и контроль за исполнением программ, построенных на их основе.

Впереди всех

По сравнению с теплоснабжением и газоснабжением электроэнергетику МЭА считает весьма благополучной отраслью. Конечно, в ней остался нереализованный потенциал повышения эффективности, отмечается в исследовании, однако электроэнергетика претерпела коренные преобразования, итоги которых МЭА оценивает очень высоко. «Темпы и результаты реформ впечатляют, – подчёркивается в докладе. – Они включают в себя приватизацию электрогенерирующих активов РАО «ЕЭС России» на 30 млрд долларов, которая привлекла иностранные инвестиции; либерализацию оптового рынка (в том числе создание спотового рынка на сутки вперёд и рынка мощности); разделение генерирующей и сетевой деятельности; введение RAB-регулирования; недавний запуск рынка системных услуг и финансовых гарантий на оптовом уровне».

Однако некоторые тенденции в реформе беспокоят экспертов МЭА. Первая – это масштабное вмешательство государства в ценовую политику тех сегментов рынка, которые изначально мыслились как конкурентные. По мнению агентства, это вмешательство искажает ценовые сигналы и подрывает доверие участников рынка к конкурентным сегментам. И даже договоры на поставку мощности (ДПМ), единственный на сегодняшний день механизм возврата инвестиций в генерацию, МЭА призывает воспринимать как переходную модель, подчёркивая, что регулируемые механизмы мощности уменьшают стимулы и сигналы местного ценообразования, основанного на узловой системе.

Вторая – замораживание тарифов естественных монополий в 2014 году. МЭА предупреждает, что замораживание тарифов, призванное смягчить рост цен для конечного потребителя, чревато риском утраты доверия инвесторов к RAB-регулированию и финансовой стабильности сетевых компаний, а следовательно, и срывом так необходимой сейчас приватизации МРСК.

Дискуссия о будущем

МЭА уделяет особое внимание продолжению энергореформы. Напомним, что дискуссия о её курсе, сейчас несколько угасшая, должна была ещё в 2013 году завершиться разработкой новой модели энергорынка, такая цель стояла в стратегических задачах Минэнерго. Однако в итоге министерство объявило, что дальнейшая дискуссия по модели имеет смысл только после разработки целевой модели рынка тепла, которая позволит исключить фактор перекрёстного субсидирования рынка тепла рынком мощности.

Основных предложений по дальнейшему развитию энергореформы – два. Первое было представлено группой под руководством главы набсовета НП «Совет рынка» Юрия Удальцова в конце 2012 года и поддержано ­Минэнерго с некоторыми поправками. В рамках этой модели в основу торгов должны быть положены свободные двусторонние договоры между генератором и потребителем (сейчас на них приходится только 8% от всего объёма торгов), а электроэнергия и мощность должны продаваться как единый товар. Вторая модель, выдвинутая частью генераторов, предполагает возобновление механизма договоров на поставку мощности (ДПМ) по истечении действующих, что позволит привлечь инвесторов в модернизацию устаревающих мощностей.

МЭА не склоняется ни в пользу рынка единого товара, ни в сторону расторговки новых ДПМ, а предпочитает третий вариант, также рассматривающийся в дискуссии о новой модели. Агентство поддерживает переход на систему четырёхлетнего конкурентного отбора мощности (КОМ) вместо годичного с укрупнением зон свободного перетока в КОМ. По мнению агентства, это должно сопровождаться созданием прозрачной и эффективной системы вывода старых мощностей из эксплуатации. Мнение МЭА полностью разделяет Минэнерго и значительная часть рынка: проблема вынужденной генерации, совокупные платежи за поддержание которой в 2013 году составили порядка 30 млрд рублей, становится всё острее с ростом объёма этой мощности. Сейчас около 18 ГВт старых станций не выводится из эксплуатации и получает плату за мощность. «Системный оператор» весной предложил механизм сокращения объёма вынужденной генерации, в рамках которого для каждого объекта должна быть проведена оценка стоимости замещающих мероприятий, и лишь в том случае, если они окажутся дороже оплаты эксплуатации старой мощности, статус вынужденной для неё сохранят. При наличии ряда замечаний к предложенной модели рынок в основном её поддержал. «Мы очень приветствуем сам факт такого обсуждения, – сказал в интервью Интерфаксу глава Enel ОГК-5 Энрико ВИАЛЕ, – так как существенная часть вынужденной генерации – это старые, неэффективные мощности. Вывод этих мощностей из эксплуатации позволил бы повысить надёжность и уменьшить затраты всей энергосистемы. Средства, сэкономленные за счёт данного снижения затрат, могли бы пойти на обеспечение новых инвестиций».

В мае глава Минэнерго Александр Новак говорил, что министерство рассчитывает провести КОМ на 2015 год уже без присвоения статуса вынужденного. Однако согласование правил КОМ несколько затянулось, и, возможно, в рамках регламента на 2015 год значительных подвижек с вынужденными не будет, говорит источник, близкий к министерству.

Плюсы и минусы

МЭА поддерживает последние подвижки на розничном рынке электроэнергии – в первую очередь запуск в работу системы смены гарантирующего поставщика (ГП). Но оно настаивает на полной либерализации розничного рынка. По мнению МЭА, в России необходимо ввести эффективный механизм смены поставщика, в том числе и коллективный. Но при полной либерализации рынка необходимо ввести гарантированные поставки для наиболее уязвимых групп потребителей, сообщается в докладе. В частности, МЭА одобряет инициативу по введению соцнормы электропотребления, но лишь в том случае, если для социально уязвимых слоёв населения будет предусмотрена защита.

МЭА уделяет отдельное внимание развитию международной торговли электроэнергией. Агентство предлагает правительству России либерализовать доступ к экспортно-импортным операциям в электроэнергетике, которые сегодня осуществляет «Интер РАО». По мнению экспертов, это позволит нарастить объёмы трансграничной торговли. Однако, отмечает глава департамента спецпроектов и анализа энергетических рынков блока трейдинга «Интер РАО» Валентин Герих, неочевидно, как одно должно привести к другому. «В России «Интер РАО» выступает в качестве своего рода инфраструктурной организации, не только импортируя и экспортируя электроэнергию, но и обеспечивая коммерческую сторону работы энергосистемы, – говорит Валентин Герих. – Утверждается, что проблему развития экспорта/импорта решит его либерализация. Но для развития экспорта/импорта необходимы как минимум две составляющие: во-первых, разность цен в энергосистемах стран, обеспечивающая покрытие затрат на производство, передачу и транзит электроэнергии и некий уровень рентабельности, и, во-вторых, возможность физической передачи. Как только нарушается одно из этих условий, экспорт становится объективно нецелесообразным экономически».

Цена вопроса

В целом обзор МЭА получил высокую оценку со стороны российских экспертов. «Разумно и компетентно обсуждены вопросы, связанные с энергоэффективностью, – говорит директор Института энергетических исследований РАН, академик Алексей Макаров. – Неплохо рассмотрены вопросы, связанные с электроэнергетикой и теплоснабжением». Однако, отмечает академик, не освещён ряд существенных проблем. «Это фантастическая капиталоёмкость российского ТЭК: мы тратим на развитие ТЭК 6% ВВП, тогда как в среднем по миру этот показатель составляет 1,3–1,5%. Это вопиющая проблема, к которой нужно относиться предельно внимательно, – считает Алексей Макаров. – Это цена инвестиций в ТЭК: мы вынуждены иметь заёмный капитал в 2–3 раза более дорогой, чем в среднем по миру. Эта проблематика в докладе отсутствует».

По мнению эксперта, в условиях посткризисного периода энергетическая политика России должна строиться на максимизации вклада ТЭК во всём его многообразии в ВВП страны. «В энергостратегии должен быть сделан акцент на помощи со стороны энергетики в развитии экономики, – поясняет директор ИНЭИ РАН. – Эта помощь реализуется через три канала. Первый – привычный, по которому мы всё время шли, – это экспорт энергоресурсов. Но нужна не валовая выручка, а добавленная стоимость от экспорта энергоресурсов. Второе – это помощь внутренним потребителям через умеренные цены на электроэнергию. И наконец, третье – это помощь внутренним производителям оборудования и различных услуг через заказы со стороны ТЭК». Оптимальное сочетание этих трёх компонентов в условиях резко изменившейся ситуации на мировых энергетических рынках, считает эксперт, и является сутью энергетической политики.