«Переход к эталонному принципу регулирования тарифов исключает субъективный подход»

– ФАС ведёт отсчёт своей истории с 14 июля 1990 года, когда был образован Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур со штатом 150 человек. Как за 35 лет изменился антимонопольный орган, его функционал, как сейчас структурирована ФАС и какие направления работы являются базовыми?

– Развитие системы антимонопольных органов прошло ряд этапов: с создания в 1990 году первого в России антимонопольного органа – Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России) – до образования Федеральной антимонопольной службы.

В 2006 году на ФАС России были возложены полномочия по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в 2015 году – в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц); в 2009 году – полномочия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В 2014 году ФАС были переданы функции упразднённой Федеральной службы по оборонному заказу, в 2015 году – функции упразднённой Федеральной службы по тарифам.

В 2023 году полномочиями по контролю за экономической обоснованностью тарифов были наделены территориальные органы ФАС России, что привело к усилению контроля за реализацией региональными исполнительными органами полномочий в области тарифного регулирования, повышению его эффективности.

ФАС является полноценным регулятором в сфере рекламы – от выявления нарушений, привлечения к ответственности и подготовки разъяснений законодательства до разработки и принятия нормативных правовых актов в сфере рекламы.

В текущих экономических условиях служба проводит большую работу по обеспечению стабильной ситуации на социально значимых товарных рынках, в том числе в новых субъектах Российской Федерации.

ФАС России постоянно анализирует ситуацию на каждом участке товаропроводящей цепи, проводит проверки, выдаёт предупреждения и предостережения, ведёт мониторинг цен и наценок торговых сетей, продолжает работу над повышением социальной ответственности производителей и торговых сетей на высококонкурентных рынках.

Социальное значение имеет задача обеспечения граждан лекарственными препаратами по доступным ценам. Регулирование и контроль цен ведётся в отношении препаратов, включённых в перечень ЖНВЛП.

Перечисленные направления остаются одними из ключевых в работе службы. Основные направления деятельности реализуются при непосредственном участии наших территориальных органов.

Также служба продолжает совершенствовать тарифное регулирование в различных отраслях экономики. Напомню, в 2015 году правительство РФ определило полномочия ФАС в сфере тарифного регулирования. Сегодня в компетенцию антимонопольной службы входят полномочия по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, государственного регулирования цен (тарифов) на товары и услуги.

Основной принцип тарифного регулирования, который мы соблюдаем при принятии тарифных решений, – это достижение баланса экономических интересов потребителей и регулируемых организаций. Инфраструктура в настоящее время нуждается в инвестиционных проектах и обновлении. При этом темпы изменения тарифов должны учитывать интересы потребителей.

– Какие новые функции осваивает ФАС в связи с изменением характера экономики и появлением новых отраслей?

– Современное антимонопольное регулирование, сформированное с учётом лучших практик противодействия монополизации товарных рынков, отвечает высоким стандартам стран с развитой рыночной экономикой.

Инициативы службы нашли законодательное закрепление в пяти «антимонопольных пакетах» в части совершенствования антимонопольного регулирования и контроля, в том числе государственного контроля за экономической концентрацией, регулирования общественных отношений в условиях цифровой экономики. Кроме того, антимонопольные требования включены в отраслевое законодательство.

По инициативе ФАС России в антимонопольное законодательство были введены новые правовые институты: предупреждений, предостережений, системы антимонопольного комплаенса.

Результатом широкого применения данных институтов явилось снижение количества нарушений антимонопольного законодательства.

Для эффективного управления экономикой и изменениями необходимы цифровые данные по ценам в режиме реального времени, необходима цифровизация и тарифного, и нтимонопольного регулирования.

Здесь мы работаем по нескольким направлениям. Затрону только часть из них.

В целях цифровизации процесса выявления и пресечения картелей на торгах ФАС России уже внедрила I этап ГИС «Антикартель», сейчас реализуется II этап. Система обеспечит ежедневный анализ всех проводимых закупок, а их декартелизация будет способствовать экономии бюджетных средств.

Большая работа проведена по одному из ключевых проектов службы – переводу торгов государственным имуществом в электронную форму. Подготовленный службой законопроект позволит повысить уровень конкуренции на торгах, сформировать однородную практику и раскрыть информацию о процедуре заключения каждого договора (о его наименовании, сроке исполнения, цене). Принятие законопроекта об унификации торгов позволит обеспечить систематизацию этого направления работы и лучшее прогнозирование поступлений доходов в бюджет.

В настоящее время ФАС ведёт интенсивную работу по цифровизации тарифного регулирования. В рамках работы по формированию комплексной архитектуры цифровой экосистемы тарифного регулирования реализуется проект по созданию цифрового сервиса обеспечения деятельности в сфере тарифного регулирования на единой цифровой платформе «ГосТех».

В 2024 году служба успешно завершила первый этап модернизации: внедрено цифровое тарифное регулирование в сфере связи. Сейчас ведомство работает над созданием единого цифрового сервиса по пяти ключевым направлениям сферы ЖКХ: горячему и холодному водоснабжению, теплоснабжению, водоотведению и обращению с ТКО. С 2026 года планируем заняться цифровизацией тарифного регулирования в электроэнергетике.

– Как вы оцениваете процесс внедрения дифференцированных бытовых электротарифов в регионах? С учётом полученного опыта насколько эффективным инструментом для борьбы с перекрёстным субсидированием может оказаться этот механизм?

– Дифференцированный тариф — это система, при которой стоимость электроэнергии изменяется в зависимости от объёма её потребления. Чем больше объём потребления сверх установленного социального норматива, тем выше цена за каждый последующий киловатт­час. Суть указанного подхода заключается в том, чтобы сдерживать рост тарифов для абсолютного большинства граждан (потребляющих в рамках первого диапазона) за счёт более полной стоимости электроэнергии для тех, кто потребляет её в значительных объёмах.

Целью введения дифференцированных (многоставочных) тарифов на электроэнергию для населения является создание более справедливой системы расчётов, которая стимулирует энергосбережение и позволяет постепенно снижать уровень перекрёстного субсидирования (когда расходы на льготные тарифы для одних групп потребителей компенсируются завышенными тарифами для других), а также борьба с серым майнингом.

В настоящее время существует проблема, когда коммерческая деятельность маскируется под бытовое потребление, а её стоимость перекладывается на всех остальных потребителей. Такими примерами являются следующие случаи: майнинг криптовалют в жилых помещениях, мини­гостиницы и хостелы, работающие в многоквартирных домах, незарегистрированные автомастерские, прачечные и другие мелкие производства.

В рамках реализации Концепции дифференцированных тарифов подготовлен проект приказа ФАС России о внесении изменений в Методические указания. Проектом предусматривается ограничение первого диапазона потребления электроэнергии на уровне 1 200 кВт•ч в месяц (в настоящее время пороговое значение составляет 3 900 кВт•ч в месяц). При этом среднее потребление для большинства домохозяйств в России составляет 250–400 кВт•ч в месяц.

Цель – приблизить объёмы первого диапазона к среднему фактическому потреблению соответствующих групп потребителей в каждом регионе. Этот процесс займёт до семи лет.

Служба прорабатывает возможность сокращения потребителей, приравненных к категории «население», в первую очередь это гаражи и сараи, а также поэтапное повышение понижающих коэффициентов к тарифам с 0,7 до 0,8 за пять лет.

Для дальнейшей настройки диапазонов, а также развития механизма дифференцированных тарифов приказом ФАС России от 21.07.2025 № ОРД/563/25/800 совместно с Минэнерго создана рабочая группа с участием федеральных и региональных органов власти, а также экспертов. Регионы активно участвуют в этой работе и обсуждают планируемые изменения.

– Почему ФАС считает переход к эталонному методу тарифообразования в электросетевом комплексе оптимальным? Ряд представителей отрасли, в частности потребителей, заявляют о неизбежном росте сетевых тарифов после внедрения эталонов и при этом ссылаются на опыт сбытового сегмента, где новая методика должна была выровнять тарифные ставки по стране без существенного роста, а они увеличились примерно на 8%.

– Напомню вам, что ФАС России приступила к разработке концепции эталонов в рамках исполнения поручения президента Российской Федерации Владимира Путина о необходимости введения эталонного принципа формирования тарифов в электросетевом комплексе, которое было дано в 2018 году. Переход к эталонному принципу регулирования тарифов исключает субъективный подход и «тарифную дискриминацию» при установлении регулируемых тарифов, сокращает число судебных и досудебных споров, связанных с установлением регулируемых тарифов. Указанный метод регулирования хорошо зарекомендовал себя при установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков.

Деятельность сетевых организаций с технологической точки зрения имеет больше особенностей, чем деятельность гарантирующих поставщиков, и ФАС России постаралась все эти особенности учесть при разработке проекта постановления.

В частности, на основании проведённого анализа 14 млн условных единиц оборудования сетевых организаций в течение каждого года (с 2017 по 2023 год) и выявления факторов, влияющих на операционные расходы сетевых организаций, проект постановления предусматривает учёт:

· базовых значений эталонов затрат, определённых в отношении 59 видов оборудования: 52 – основного электросетевого и семи – вторичного, связанного с цифровизацией электрических сетей. При этом расходы на обслуживание вторичного оборудования ранее отдельно не учитывались при определении операционных расходов сетевых организаций, что тормозило внедрение цифрового оборудования в электросетях;

· коэффициента износа электросетевого оборудования, который позволит стимулировать сетевые организации заниматься обновлением электросетевого оборудования старше 35 лет. Для такого оборудования будет применяться повышающий коэффициент, который, с одной стороны, позволит избежать резкого роста аварийности, с другой – предоставит ресурсы сетевой организации для его замены. Указанный коэффициент перестанет действовать по достижении срока эксплуатации свыше 70 лет;

· регионального коэффициента, отражающего объединение регионов в кластеры по сопоставимости операционных расходов сетевых организаций, а также социально­экономических и климатических условий. Объединение в кластеры с использованием методов математического моделирования уменьшает разницу в расходах на обслуживание единицы электросетевого оборудования в регионах, сопоставимых по социально­экономическим и климатическим условиям;

· коэффициента распределения сети, позволяющего учитывать территориальную распределённость электросетевого оборудования по территории региона, в том числе удалённость электросетевых объектов от ремонтных баз и дополнительные транспортные расходы.

Проектом постановления предусматривается поэтапный, в течение трёх лет, переход на применение эталонов затрат. Операционные расходы территориальных сетевых организаций (ТСО) в 2026 году будут формироваться, на 30% исходя из эталонов затрат, в 2027 году данная доля будет доведена до 70%, а с 2028 года и далее операционные расходы будут формироваться, только исходя из эталонов затрат. Учитывая, что операционные расходы в необходимой валовой выручке (НВВ) сетевых организаций занимают в среднем 40%, а доля услуг по передаче в конечном тарифе на электроэнергию занимает не более 42%, то поэтапное введение эталонов не приведёт к значительному росту конечной цены электроэнергии для потребителей.

В настоящее время проект постановления находится в высокой степени готовности, и применение эталонов затрат при определении операционных затрат ТСО планируется уже в тарифной кампании 2026 года.

По мнению службы, формирование операционных затрат сетевых организаций с применением эталонов затрат обеспечит объективную оценку затрат и результатов деятельности электросетевых компаний, что сделает процесс установления тарифов более справедливым, простым и прозрачным.

– Минэнерго продолжает предпринимать усилия по консолидации сетевого сектора за счёт сокращения числа ТСО. При этом представители регуляторов, в частности Минэнерго, указывают на то, что характерной особенностью процесса в последний год стал опережающий (местами кратный) рост НВВ отдельных ТСО, чаще всего – аффилированных с местными властями. В частности, рост НВВ иркутского «Облкоммунэнерго» оказался вчетверо выше, чем у системообразующей ТСО – ИЭСК. Согласны ли вы, что ситуация носит системный характер, с чем это связано и нужно ли, по вашему мнению, предпринимать какие-либо шаги в этом направлении?

– Из вашего вопроса следует, что консолидация электросетевого комплекса приводит к усилению тарифной дискриминации. Это не так. Данные процессы надо рассматривать отдельно.

Минэнерго России планомерно ведёт работу по консолидации электросетевого комплекса, направленную на обеспечение надёжного и бесперебойного электроснабжения потребителей, в том числе и населения, с 2013 года.

Одним из последних нововведений в части совершенствования нормативно­правовой базы по этому направлению в 2025 году будет оценка соблюдения количественных критериев для получения (сохранения) организацией статуса ТСО (протяжённость сетей и мощность трансформаторных подстанций), исходя из учёта только оборудования, находящегося в собственности ТСО (без учёта долевой собственности). Такой проект постановления правительства РФ был разработан Минэнерго, прошёл необходимые согласования и готовится к утверждению.

ФАС поддержала указанную инициативу, а также дополнила её полномочиями органов тарифного регулирования субъектов Российской Федерации по отмене решений об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии в отношении ТСО, не соответствующих критериям, в том числе в период регулирования.

Ранее, рассказывая про введение эталонов, я затрагивал тему тарифной дискриминации со стороны региональных регуляторов при установлении тарифов. Это вопрос не новый, служба активно ведёт работу по его решению. В частности, в ноябре 2024 года были приняты постановления правительства РФ, предусматривающие оптимизацию операционных расходов сетевых организаций путём их ограничения уровнем крупнейшей ТСО, а также введение целевой амортизации (отмечу, что это первая отрасль регулирования, где заработала целевая амортизация, позволившая исключить более 9 млрд рублей нецелевой амортизации).

Кроме того, ежегодно служба в целях недопущения необоснованного роста НВВ ТСО осуществляет проведение соответствующих проверок принятых тарифных решений. Указанные проверки позволяют выявлять нарушения тарифного законодательства и исключать из НВВ ТСО экономически необоснованные расходы. Эталоны затрат, в свою очередь, обеспечат открытость и объективность определения операционных расходов ТСО. Указанные расходы будут формироваться без привязки к статьям расходов конкретной ТСО, исходя из базовых значений эталонов затрат на единицу оборудования, сформированных на основании лучших практик.

– После череды антимонопольных дел, возбуждённых из-за завышения цен на ОРЭМ, ФАС разработала методику оценки ценовых заявок, и публичные конфликты прекратились. Видите ли вы необходимость дополнительного регулирования ОРЭМ со стороны антимонопольного ведомства? Если да, то в какой части?

– Принятие в 2023 году методики оценки ценовых заявок, согласованной участниками рынка, – это большой прорыв. Мы ставили целью совершенствование механизма выявления случаев манипулирования на оптовом рынке и предотвращение недобросовестного поведения участников.

В продолжение работы в 2024 году был донастроен механизм подачи ценовых заявок. По инициативе службы наблюдательным советом ассоциации «НП Совет рынка» были утверждены предельные значения удельных расходов условного топлива и в ноябре внесены изменения в регламенты оптового рынка, связанные с модификацией форм ценовых заявок. Теперь наряду с ценами и объёмами генераторы показывают удельные расходы условного топлива. Данные изменения вступили в силу с 1 мая 2025 года.

Эти нововведения направлены на решение двух ключевых задач. С одной стороны, обеспечить профилактику нарушений: выстроенная система мониторинга является сдерживающим фактором завышения топливных затрат, формирования экономически не обоснованных расходов, поскольку риск выявления нарушения достаточно высок. С другой – осуществлять превентивный контроль. Обеспечена возможность в оперативном режиме мониторить ценовые и технические параметры генерирующих объектов.

Служба на регулярной основе запрашивает у «Совета рынка» информацию о ценовых заявках, поданных генераторами, и в случае выявления превышения удельных расходов условного топлива относительно установленных предельных значений направляет запросы в адрес компаний о представлении обосновывающих документов и расчётов.

Отмечу, что некоторые компании превентивно, в инициативном порядке направляют в службу соответствующие пояснения.

Таким образом, внедрение данного механизма повышает качество и оперативность контроля, что предотвращает желание участников рынка совершать неконкурентные действия, исключая необоснованный рост цен.

– С 2025 года Дальний Восток вошёл во вторую ценовую зону ОРЭМ, что вновь поставило вопрос о разделении сетей, сбыта и генерации в этом макрорегионе. Переговоры о передаче сетевых активов от «РусГидро» в «Россети» пока буксуют, так как активы являются убыточными из-за хронического дефицита тарифной выручки. Как вы оцениваете перспективы отделения сетей и какие шаги необходимо предпринять для улучшения ситуации с тарифной выручкой у энергетиков Дальнего Востока?

– В связи с переходом с 2025 года части территорий неценовых зон оптового рынка электрической энергии (мощности) в ценовые зоны, правительством РФ были установлены особенности функционирования, позволяющие плавно адаптироваться к конкурентному ценообразованию: поэтапная либерализация для гидроэлектростанций до 2030 года, сглаживание цены рынка «на сутки вперёд».

Также субъектам предстоит соблюдать правила, установленные для ценовых зон оптового рынка, в частности запрет на совмещение монопольных и конкурентных видов деятельности, установленный законом 36­ФЗ.

Процесс перестройки небыстрый, требуется время для проведения организационных мероприятий. Также до отчуждения активов необходимо их привести в надлежащее состояние.

Так, в настоящее время прорабатывается вопрос о компенсации выпадающих доходов ПАО «Якутскэнерго», связанных с установлением тарифов на услуги по передаче электроэнергии ниже экономически обоснованного уровня, за счёт бюджетных средств.

Одновременно с этим ПАО «Якутскэнерго» совместно с правительством Республики Саха (Якутия) осуществляет мероприятия по согласованию и заключению регуляторного соглашения на срок не менее пяти лет.

В последующем предлагается завершить реорганизацию ПАО «Якутскэнерго» и выделить генерирующие активы группы лиц ПАО «РусГидро», затем объединить электросетевые активы этой группы лиц.

Завершающим этапом станет передача электросетевых активов либо продажа акций АО «ДРСК» для разделения естественно­монопольных и конкурентных видов деятельности.

Предусмотренные меры будут направлены на обеспечение гибкого перехода от регулируемого к конкурентному ценообразованию.

– Исходя из данных Генсхемы-2042, текущая тарифная система позволит сектору самостоятельно проинвестировать лишь около 1 трлн рублей при потребности свыше 42 трлн. Обсуждает ли Минэнерго с ФАС возможность увеличения тарифной нагрузки (с двукратным ростом энергоцен к 2042 году без учёта инфляции) для финансирования энергостроек? Какова ваша позиция?

– В настоящее время Минэнерго и ФАС России не обсуждают возможность увеличения тарифной нагрузки для исполнения мероприятий, предусмотренных Генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики до 2042 года.

Утверждённая Генеральная схема уже содержит оценку тарифных последствий реализации технических решений, предусмотренных в ней.

На состоявшейся в апреле 2025 года стратегической сессии по развитию электроэнергетики под руководством председателя правительства РФ Михаила Мишустина в том числе обсуждались предложения, направленные на оптимизацию тарифных последствий для потребителей при реализации Генеральной схемы. По итогам стратегической сессии Минэнерго, Минэкономразвития, Минфину и ФАС было поручено проработать механизмы проектного финансирования, налоговых льгот, субсидирования процентной ставки, а также разработать предложения по повышению эффективности электросетевого комплекса, в том числе внедрение эталонов затрат и использование резервов сетевой мощности.

В настоящее время ФАС России совместно с Минэнерго осуществляет проработку указанных предложений.

– Ещё в прошлом году в качестве одного из источников финансирования строительства генерации обсуждались инвестдоговоры, которые крупные промпотребители могли бы заключать с генераторами. Актуальна ли сейчас его проработка? Как ФАС оценивает такой механизм?

– Действующим законодательством уже созданы все необходимые механизмы и инструменты, позволяющие инвесторам реализовывать в любой части Российской Федерации инвестиционные проекты по сооружению объектов потребления и генерации, в том числе в рамках совместного предприятия (в том числе с государственным долевым участием) с закреплением на любом этапе объёмных и ценовых параметров купли-продажи электроэнергии и мощности. В частности, на оптовом рынке реализован механизм свободных двусторонних договоров, а положениями федерального закона от 19.10.2023 № 501-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» расширен перечень территорий, на которых допускается заключение таких договоров, и определены особенности правового регулирования долгосрочных двусторонних договоров купли-продажи электроэнергии, заключаемых на розничных рынках электроэнергии по принципу «бери или плати».

В настоящее время в рамках исполнения соответствующего поручения правительства РФ от 1 ноября 2023 года между федеральными органами исполнительной власти идёт активное обсуждение концепции инвестиционных договоров.

Данный договор представляет разновидность свободных двусторонних договоров на оптовом рынке, заключаемых заинтересованными новыми потребителями на добровольной основе с особым порядком планирования объёма потребления и оплаты электрической энергии (мощности) в отношении нового (будущего) объекта генерации.

Для полноценного ответа на данный вопрос важно обратиться к сути концепции, которая предполагает заключение особой формы договора между новым потребителем и владельцем нового генерирующего объекта. Так, электроэнергия может поставляться по заключённому свободному двустороннему договору, а мощность – по сложившимся на оптовом рынке ценам с учетом принципов «take or pay» и ответственности за превышение плановых величин.

Потребитель, заключивший инвестиционный договор, освобождается от оплаты части обязательных платежей на оптовом рынке за поставляемую мощность по договорам купли (продажи) поставки мощности (освобождается от нерыночных надбавок).

В текущем виде этот механизм несёт в себе как положительные, так и отрицательные моменты.

В качестве основных положительных эффектов от внедрения концепции участниками отмечены:

· возможность заключать свободные двусторонние договоры на выгодных условиях без необходимости увода генерирующего оборудования в изолированную работу или на розничные рынки электрической энергии (мощности);

· возможность для потребителя влиять на стоимостные параметры поставляемой с нового генерирующего объекта электроэнергии и мощности;

· появление новых потребителя и генератора не увеличивает стоимостную нагрузку на иных потребителей.

При этом реализация механизма инвестиционных договоров в текущем виде может привести к сооружению избыточных генерирующих мощностей по цене проектов КОМ НГО, и как следствие, к необоснованному росту экономической нагрузки на потребителей электрической энергии и мощности. Реализация же подобного подхода на территориях технологически необходимой генерации приведёт к сооружению нового генерирующего объекта на условиях механизмов привлечения инвестиций в развитие энергосистемы, но при этом не гарантирует полного покрытия величины прогнозируемого дефицита.

Кроме того, один из плюсов такого механизма является одновременно его минусом – освобождение нового потребителя от оплаты ряда обязательных платежей на оптовом рынке приведёт к перераспределению экономической нагрузки на прочих потребителей соответствующей ценовой зоны, по сути к возникновению нового перекрёстного субсидирования.

С нашей точки зрения данный механизм нуждается в дальнейшем обсуждении и балансировке, трудно представить его реализацию в текущем виде.

Материал подготовлен в рамках совместного проекта портала «Переток» и журнала «Энергия без границ»

18 сентября 2025 в 10:11