Дмитрий Фролов: «Совершенствование энергетического надзора зависит от его законодательного обеспечения»

Анализ аварийности на энергообъектах за 2016 год и новшества в законодательстве в сфере энергетики представил в интервью декабрьскому номеру журнала «Безопасность труда в промышленности» начальник Управления государственного энергетического надзора Ростехнадзора Дмитрий Фролов.

Дмитрий Фролов

31 июля 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 1 мая 2016 года № 132-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности в сфере теплоснабжения». Приступил ли Ростехнадзор к осуществлению новых полномочий? Планируются ли какие-либо изменения в этой сфере законодательства?

Ростехнадзор планирует проведение плановых проверок в отношении теплоснабжающих и теплосетевых организаций в 2017 году. Поскольку положения закона определяют не только полномочия по выполнению контрольно-надзорных мероприятий в отношении теплоснабжающих и теплосетевых организаций, но и вид Правил технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок, то закон позволит обновить в значительной степени устаревшие Правила (последняя редакция Правил – 2003 год). Полномочиями по утверждению Правил наделено Минэнерго России. В настоящее время в Минэнерго России создаётся рабочая группа по разработке Правил, в которую войдут представители Ростехнадзора.
С учётом задач по снижению «административного давления на бизнес» при подготовке Федерального закона № 132-ФЗ мы исключили потребителей тепловой энергии из категории субъектов, подлежащих федеральному государственному энергетическому надзору в сфере теплоснабжения.

22 августа 2016 года на Рефтинской ГРЭС произошла авария, имевшая достаточно серьёзные последствия для электроэнергетики страны. Разработаны ли мероприятия для предотвращения подобных случаев?

По результатам расследования аварии комиссией разработаны организационные и технические противоаварийные мероприятия для исключения возможности возникновения аналогичных аварий. В настоящее время Минэнерго России совместно с Ростехнадзором подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере электроэнергетики», после принятия которого у федеральных органов исполнительной власти будет возможность утверждать нормативно-правовые акты, содержащие требования надёжности и безопасности в электроэнергетике. Это позволит актуализировать устаревшую нормативно-правовую базу и тем самым минимизировать возможность повторения подобных ситуаций. Данная работа начата 1 января 2017 года.

Как проводится оценка готовности муниципальных образований к осенне-зимнему периоду и каковы основные причины неготовности некоторых муниципальных образований?

В настоящее время мы анализируем факты неполучения паспортов готовности к отопительному периоду 2016–2017 годов. В целом можно сказать, что основная причина – невыполнение теплоснабжающими и теплосетевыми организациями требований по готовности, установленных Правилами оценки готовности к отопительному периоду, утверждёнными приказом Минэнерго России от 12 марта 2013 года № 103. Это:
– непроведение гидравлических и тепловых испытаний тепловых сетей;
– несоблюдение водно-химического баланса;
– непроведение наладки основного и вспомогательного оборудования котельных, тепловых сетей;
– отсутствие нормативного запаса топлива на источниках тепловой энергии;
– персонал, эксплуатирующий энергоустановки, не проходит проверку знаний норм и правил;
– неукомплектованность штатов эксплуатационной, диспетчерской и аварийной служб;
– неправомерные выводы комиссий органов местного самоуправления о готовности к отопительному периоду в отношении потребителей тепловой энергии.

– Расскажите, пожалуйста, какова ситуация в 2016 году с авариями на объектах энергетики. Как распределяются аварии по видам поднадзорных объектов?

За 11 месяцев 2016 года на объектах энергетики произошло 65 аварий и аварийных ситуаций. Они распределились следующим образом: на тепловых электростанциях – 7, на гидроэлектростанциях – 3, на объектах электросетевого хозяйства – 44, на тепловых сетях – 8, в электроустановках потребителей – 2, на тепловых установках потребителей – 1.

По сравнению с аналогичным периодом 2015 года общее число аварий и аварийных ситуаций, расследуемых Ростехнадзором, увеличилось на 14%.

Необходимо отметить, что на статистику аварийности в 2016 году повлияло то, что Правила № 1114 «О расследовании причин аварийных ситуаций при теплоснабжении и о признании утратившими силу отдельных положений Правил расследования причин аварий в электроэнергетике» вступили в силу в конце 2015 года. Этими Правилами на Ростехнадзор возложены дополнительные функции по расследованию причин аварийных ситуаций. До вступления в силу Правил № 1114 такого рода аварийные ситуации Ростехнадзором не расследовались и не учитывались.

Какие основные причины увеличения аварийности можно выделить в 2016 году?

По итогам 11 месяцев можно выделить следующие основные причины аварий на электрооборудовании:
– несоблюдение сроков и невыполнение в требуемых объёмах технического обслуживания и ремонта оборудования и устройств;
– износ оборудования в процессе длительной эксплуатации;
– неисправность релейной защиты и автоматики (РЗА);
– неправильная работа устройств РЗА из-за проектных ошибок, отклонений от проектов в процессе монтажа и эксплуатации энергетического оборудования, ошибочных действий оперативного и диспетчерского персонала;
– неквалифицированные действия оперативно-ремонтного и ремонтного персонала;
– низкое качество проведения технического обслуживания с последующими отказами оборудования из-за сбоев в работе РЗА, коротких замыканий, перекрытия фарфоровых изоляторов;
– провоз негабаритных грузов, работа автокрана вблизи воздушной линии, несанкционированные рубка и транспортирование леса с касанием проводов, замыканием на землю и последующим развитием аварии;
– недостаточность контроля за техническим освидетельствованием энергетического оборудования;
– производственные дефекты оборудования, приводящие к механическим повреждениям, разрушениям и возможному возгоранию.

В сентябрьском номере журнала «Безопасность труда в промышленности» заместитель руководителя Ростехнадзора С. Г. Радионова рассказала о вводимом в 2017 году институте общественных инспекторов Ростехнадзора в области промышленной безопасности. А что делается в связи с этим по направлению надзора за гидротехническими сооружениями (ГТС) и энергобезопасностью?

Это очень интересный вопрос! В перечне видов деятельности, влияющих негативно на окружающую среду, в том числе на жизнь и здоровье людей, приведены объекты, надзор за которыми входит в компетенцию Управления государственного энергетического надзора Ростехнадзора, в частности, тепловые электростанции, установки для сжигания с тепловой мощностью 50 МВт или более, ГТС.

Мы считаем возможным внесение изменений в действующее законодательство (Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее – Федеральный закон № 117-ФЗ), Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федеральный закон от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике») в целях определения правовых полномочий для привлечения профсоюзных инспекторов труда к проведению общественного контроля в области энергетического надзора и надзора за ГТС. На них планируется возложить следующие обязанности:
– информирование территориальных органов федерального органа исполнительной власти в области государственного энергетического надзора и надзора за ГТС о выявленных ими нарушениях;
– оказание содействия территориальным органам федерального органа исполнительной власти в области государственного энергетического надзора и надзора за ГТС в проведении мероприятий по контролю и техническому расследованию причин аварий на поднадзорных объектах.

Почему мы считаем, что это будет действенный надзор?

Ростехнадзор при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в настоящее время действует в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ). Указанным законом регламентируются периодичность, длительность проведения плановых и внеплановых проверок поднадзорных организаций и накладывается ряд иных ограничений, касающихся в том числе формализации процедуры проведения проверки.

Профсоюзы не имеют указанных ограничений, а это даёт им возможность выходить на проверки поднадзорных организаций, выявляя нарушения, допущенные в период между проверками Ростехнадзора, информировать о результатах проверки как Ростехнадзор, так и при необходимости иные надзорные органы, в том числе при выявлении угрозы жизни и здоровью людей – правоохранительные.

Руководствуясь вышесказанным, Управление государственного энергетического надзора Ростехнадзора подготовило предложение включить в План нормотворческой деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на 2017 год разработку изменений в указанные федеральные законы.

В настоящее время Ростехнадзор организовал взаимодействие с Общественным объединением «Всероссийский электропрофсоюз». Необходимо отметить, что в профсоюзной среде есть понимание того, что совместная работа профсоюзов с региональными структурами Ростехнадзора может дать дополнительные возможности в сфере производства и распределения электрической и тепловой энергии с точки зрения обеспечения безопасных условий труда.

Каким образом введение риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении федерального надзора в области безопасности ГТС повлияет на снижение нагрузки на бизнес?

Дифференциация федерального государственного надзора в области безопасности ГТС по классам опасности ГТС позволит сосредоточить внимание инспекторского состава Ростехнадзора на наиболее ответственных объектах, которые представляют потенциальную угрозу для персонала и населения, а также прилегающих территорий.

Объекты повышенной степени опасности будут подвергаться более частым проверкам, а те сооружения, которые имеют низкий класс опасности, наоборот, исключаться из плана проверок.

Реализация риск-ориентированного подхода основана на использовании системы дистанционного контроля, позволяющего выполнять оперативную оценку и прогнозирование возможного инцидента и, как следствие, принимать превентивные меры по недопущению аварии.

В настоящее время в рамках дистанционного контроля совместно с ПАО «РусГидро» на основе действующих информационно-диагностических систем по оценке состояния ГТС разрабатывается формат передачи информации от поднадзорных гидротехнических объектов в Ростехнадзор.

Каким образом организована работа по обеспечению безопасности бесхозяйных ГТС?

Бесхозяйные сооружения в основном представлены грунтовыми дамбами небольшой высоты и протяжённости, возведёнными для создания прудов и водохранилищ мелиоративных и животноводческих комплексов, рыбных хозяйств, обустройства противопожарных водоёмов и других водных объектов муниципального значения. Основная масса сооружений принадлежала ликвидированным в настоящее время сельскохозяйственным организациям.

Наличие большого числа бесхозяйных ГТС в отсутствие надзора за их состоянием создаёт реальную угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций, чреватых опасными последствиями для жизни и здоровья людей на прилегающих территориях.
В течение 2015 года проведено согласование с главными управлениями МЧС России по субъектам Российской Федерации перечней всех бесхозяйных ГТС (всего 3951 ГТС – данные по состоянию на 1 октября 2016 года).

В ст. 14 Федерального закона № 117-ФЗ введена поправка: теперь при обнаружении бесхозяйного ГТС проверка осуществляется органами государственного надзора.

После принятия Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 445-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности гидротехнических сооружений» органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены новыми полномочиями:
– по разработке и реализации региональных программ обеспечения безопасности ГТС, в том числе и бесхозяйных;
– по информированию населения об угрозе возникновения аварий на ГТС, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций;
– по обеспечению безопасности ГТС, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также проведению капремонта, консервации и ликвидации бесхозяйных ГТС.

В каком объёме Ростехнадзор участвует в реализации положений Федерального закона от 3 ноября 2015 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с укреплением платёжной дисциплины потребителей энергетических ресурсов»?

Федеральным законом от 3 ноября 2015 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с укреплением платёжной дисциплины потребителей энергетических ресурсов» (далее – Федеральный закон № 307-ФЗ) к полномочиям Ростехнадзора отнесено осуществление федерального государственного энергетического надзора в отношении потребителей электрической энергии. Ранее этот вопрос не был урегулирован.
Особенность состоит в том, что в отношении потребителей электрической энергии – собственников или иных законных владельцев энергопринимающих установок, суммарная максимальная мощность которых не превышает 150 кВт с номинальным напряжением до 1000 В, присоединённых по одному источнику электроснабжения, надзор не осуществляется. Электроустановки указанной категории не эксплуатируются потребителями электрической энергии, ограничение режима потребления электрической энергии которых может привести к экономическим, экологическим, социальным последствиям или нанести ущерб безопасности государства. Вместе с тем по состоянию на 1 октября 2016 года такими потребителями выступают около 800 тысяч организаций.

Кроме восстановления полномочий по надзору за потребителями электрической энергии, вышеуказанный закон наделил Ростехнадзор дополнительными полномочиями по привлечению к административной ответственности за нарушения платёжной дисциплины и порядка полного и (или) частичного ограничения режима потребления энергоресурсов с возбуждением дел, оформлением протоколов и вынесением постановлений о наказаниях.

Основаниями для возбуждения дел об административных правонарушениях служат сведения о фактах нарушений, поступающие в органы Ростехнадзора от гарантирующих поставщиков электроэнергии и единых теплоснабжающих организаций или потребителей энергетических ресурсов.

В настоящее время территориальные органы Ростехнадзора приступили к реализации своих полномочий в части выявления нарушений порядка ограничения режима потребления энергоресурсов. При этом порядок представления вышеуказанных сведений поставщиками энергоресурсов, объём документов (материалов), подтверждающих факт нарушения, а также иные требования будут определены постановлениями Правительства Российской Федерации.
К реализации указанных полномочий в полном объёме органы Ростехнадзора приступят после вступления в силу соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации. Их проекты, подготовленные Минэнерго России, в настоящее время после внесения изменений по рекомендациям Минюста России проходят повторное согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с последующим рассмотрением для принятия в Правительстве Российской Федерации.
Информация о нарушениях в части предоставления обеспечения исполнения обязательств по оплате энергетических ресурсов (ст. 14.61 КоАП РФ) будет представляться в Ростехнадзор только в отношении потребителей, включённых в перечень неотключаемых: их конечное число, по предварительным данным, может составить около 50 тысяч организаций.
Вместе с тем перечень потребителей электрической энергии, в отношении которых Ростехнадзор может возбуждать административные дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 9.22 КоАП, не ограничен только неотключаемыми потребителями, он существенно шире.
Уже сейчас очевидно, что реализация новых полномочий при существующей численности сотрудников Ростехнадзора приведёт к значительному увеличению нагрузки на центральный аппарат и территориальные органы. Вместе с тем мы надеемся на понимание поставщиков энергетических ресурсов, которые представляют материалы для формирования доказательств правонарушений в части обеспечения полноты направляемых сведений.

Какие изменения произошли в законодательстве в части проведения обязательного энергетического обследования с момента выхода Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»?

С момента выхода этого закона Правительством Российской Федерации была увеличена (с 10 млн до 50 млн рублей) годовая сумма затрат на энергоносители, при которой организация подпадает под требования о проведении энергетического обследования. Уже сейчас вместо проведения обязательного энергетического обследования определён порядок представления информации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, которую в разговоре часто называют декларацией.

Так, если совокупные затраты лиц, указанных в пп. 1–4 ст. 16 Федерального закона № 261-ФЗ, на оплату соответствующих энергетических ресурсов в стоимостном выражении не превышают 50 млн рублей за календарный год, предшествующий последнему году до истечения срока проведения последующего обязательного энергетического обследования, указанные лица вместо обязательного энергетического обследования вправе представить в течение последнего года до истечения срока проведения последующего обязательного энергетического обследования информацию об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по вопросам проведения энергетических обследований.

Следует отметить, что предоставление в уполномоченный орган информации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности не отменяет проведение первичного энергетического обследования.


11 Января 2017 в 11:26