Планирование в электроэнергетике: возможно ли?

В первых числах августа была опубликована одобренная правительством новая территориальная Схема размещения энергообъектов в РФ до 2030 года. Документ вызвал много вопросов и критических замечаний. «Переток» выяснил реальное место Схемы в существующей системе перспективного планирования в отечественной электроэнергетике, а также попробовал найти ответ на вопрос о том, почему эта система является «заложником» социально-экономического прогнозирования и может вести к неоптимальным инвестиционным решениям.

Планирование в электроэнергетике: возможно ли?

Источник: www.gettyimages.ca

Законодательно определённая система перспективного планирования в новейшей истории электроэнергетики существует с 2009 года, с момента выхода постановления правительства № 823, определившего правила разработки и утверждения схем и программ развития электроэнергетики. Фактически сегодня система состоит из трёх взаимоувязанных типов документов: генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики, схемы и программы развития ЕЭС России, а также схем и программ перспективного развития электроэнергетики субъектов Российской Федерации.

Кстати

• Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики, которую правительство утверждает на 15 лет, содержит долгосрочный прогноз спроса, укрупнённую структуру генерирующих мощностей и электросетевых объектов для покрытия прогнозируемого спроса.


• Схема и программа развития ЕЭС России (СиПР ЕЭС), разрабатываемая «Системным оператором» совместно с «ФСК» и утверждаемая Министерством энергетики, рассчитана на 7 лет (сейчас действует на 2016–2022 годы). СиПР ЕЭС содержит прогнозы потребления по субъектам РФ, балансы электроэнергии и мощности по ОЭС, планы по вводам и выводам мощностей (от 25 МВт) и развитию сетевой инфраструктуры. СиПР ЕЭС является основным прогнозным документом всей энергосистемы в целом. Данные СиПР ЕЭС являются основанием для включения тех или иных планов в инвестпрограммы госкомпаний, инвестиции которых утверждаются на федеральном уровне.

• Схемы и программы перспективного развития электроэнергетики субъектов Российской Федерации (региональные СиПР) утверждаются властями регионов на 5 лет. В них речь идёт о генерации свыше 5 МВт и сетевых объектах 110 кВ и ниже. Они являются основой для разработки инвестиционных программ распределительных сетевых компаний.

Кроме того, система долгосрочного планирования включает схемы территориального планирования в области электроэнергетики (последняя редакция федерального уровня на период до 2035 года была принята правительством 1 августа). Но данный документ имеет несколько другую задачу: он необходим Градостроительному кодексу для планирования в области обращения с землёй – чтобы свободные участки, потенциально необходимые для «общественных» нужд развития энергосистемы, не оказались занятыми к моменту реализации проекта. Поэтому территориальные схемы базируются на документах стратегического уровня и, как правило, содержат информацию практически обо всех объектах, сооружение которых теоретически возможно.
То, что работающая система прогнозирования и планирования существует – это само по себе хорошо, говорят эксперты. До принятия в 2009 году соответствующих постановлений в РФ был правовой пробел с системой прогнозирования. В последние годы существования РАО «ЕЭС России» акценты и так были смещены с вопросов развития в сторону придумывания рыночных правил и закрепления обязательств новых собственников по строительству новой генерации, а после ликвидации РАО «ЕЭС России» все документы, принятые на уровне энергохолдинга, и вовсе прекратили своё действие. «Правительство достаточно быстро разработало и приняло вполне работающую схему, действующую до сих пор», – сказал «Перетоку» источник в отрасли.
Энергетика для экономики
Основная задача электроэнергетики – обеспечение потребностей экономики и общества в гарантированном и стабильном энергоснабжении. Поэтому планы развития энергетической инфраструктуры «верстаются» исходя из прогнозов социально-экономического развития территорий. Конечный результат планирования – конкретные инвестиционные планы субъектов отрасли, позволяющие покрыть прогнозируемый спрос на электроэнергию и мощность. При этом также должны решаться задачи максимизации использования имеющихся мощностей и минимизации ценовой нагрузки на потребителей, сказал «Перетоку» директор Ассоциации «Совет производителей энергии» Игорь Миронов.
По мнению экспертов, основные «точки неэффективности» системы планирования в электроэнергетике связаны с качеством экономического прогнозирования в стране. «Основной фактор спроса на электроэнергию – экономический рост. Если существует переоценка или недооценка перспектив экономического роста, то это отразится и на прогнозах спроса на электроэнергию», – сказала «Перетоку» руководитель группы исследований и прогнозирования АКРА Наталья Порохова.
При этом цена неэффективности высока: отклонение от прогнозов в электроэнергетике приводит к серьёзным инвестиционным и ценовым последствиям, отметил ведущий научный сотрудник Института энергетики Высшей школы экономики, заведующий отделом развития и реформирования электроэнергетики ИНЭИ РАН Фёдор Веселов.
Макроэкономическая неопределённость
Эксперты указывают на проблемы в эффективности прогнозирования как «сверху», так и «снизу». Первое касается планов развития на уровне экономики в целом и конкретных, особенно энергоёмких, отраслей.
В 2014 году принят Федеральный закон о стратегическом планировании в РФ, достаточно подробно регламентирующий систему государственного прогнозирования в стране и регионах. Но утверждение подзаконных актов затягивается, и это создаёт риски расхождения прогнозов с теми, что закладываются в электроэнергетике, отметил Фёдор Веселов.
Правительство не очень хочет планировать на долгосрочную перспективу: изменения в мире происходят очень быстро, тем самым делая прогнозы нереалистичными. «Бюджет утверждается на 3 года, схемы социально-экономического развития экономики – на 5 лет. В таких условиях планирование энергетики на 15 и более лет – от лукавого», – считает Директор Фонда энергетического развития Сергей Пикин. В энергетике всё меняется не менее динамично, а новые технологии способны кардинальным образом изменить «положение энергетических дел». Например, разработка крупных, на сотни мегаватт, экономически эффективных накопителей энергии сразу изменит облик электроэнергетических систем, говорят эксперты.
В том числе по этим причинам правительство никак не утвердит Энергетическую стратегию до 2035 года (этот документ затрагивает и электроэнергетику, фиксируя спрос на энергоресурсы и задавая рамку для упомянутых схем территориального планирования). Без Энергостратегии невозможно утверждение и Генсхемы, в которой закрепляется, например, такой важный параметр долгосрочного развития, как энергобаланс по видам генерации. В настоящий момент ни один из стратегических документов, связанных с перспективным планированием в электроэнергетике, не даёт ответ на вопрос: какая должна быть оптимальная для экономики структура генерации, сказал зампредправления Ассоциации «НП Совет рынка» Владимир Шкатов.
Наиболее известный пример неэффективного планирования «сверху» – это ситуация с программой ДПМ, когда завышенные прогнозы роста спроса при формировании плана строительства новых мощностей в итоге привели к профициту мощности в размере около 10% и дополнительной нагрузке на потребителей. Из-за этого планирование и прогнозирование в электроэнергетике подвергается достаточно широкой критике, говорит Наталья Порохова.
Безответственное планирование
Качество экономического планирования на уровне регионов также оставляет желать лучшего. Во многих регионах программы развития разрабатываются неквалифицированно, если вообще разрабатываются, говорят эксперты. В том числе потому, что сейчас нет утверждённой на федеральном уровне единой для всех методологии разработки программ регионального экономического развития, а также правил планирования энергетической инфраструктуры.
«Разработка и установление на федеральном уровне методологии прогнозирования развития регионов и отраслей, а также выбора варианта прогноза социально-экономического развития не просто повысит эффективность принимаемых решений. Это будет системным решением проблемы «безответственного планирования» со стороны регионов, составляющих необоснованные прогнозы развития, на основании которых специалистами рассчитывается прогноз потребления электроэнергии и мощности, который в свою очередь учитывается при составлении схем и программ развития энергосистемы», – сказали «Перетоку» в «Системном операторе ЕЭС».
Неэффективное планирование является причиной ещё одной широко известной проблемы избыточных сетевых мощностей: потребители заявляются на определённый объём потребления, сетевая компания реализует инвестиционные решения, а потребления по факту не происходит. Сети стоят надозагруженными, а расходы на их содержание несут другие потребители за счёт роста для них тарифов.
Но в этой части не совсем верно отдавать всю ответственность регионам, отметил источник «Перетока» в отрасли: компании сами заинтересованы в освоении больших объёмов инвестиций. Федеральная антимонопольная служба пытается решить этот вопрос, предлагая ввести процедуру согласования инвестпрограмм естественных монополий с правлением службы. Но помимо этого нужно совершенствовать всю систему утверждения инвестиций и контроля за их выполнением. «Инвестиционное планирование требует пересмотра, нужно менять критерии инвестиций. Принципа «есть деньги – нужно осваивать» быть не должно», – считает Сергей Пикин.
По мнению Фёдора Веселова, необходимо выстроить механизм взаимодействия субъектов электроэнергетики, потребителей и администраций регионов при формировании программ развития региональной энергетики, в рамках которого все стороны, а не только субъекты электроэнергетики, несли бы полную ответственность за заявленные планы. Сейчас этого по факту нет ни на уровне регионов, ни на уровне компаний.
Связать воедино
Кроме этого, сегодня в российской электроэнергетике недостаточно проработана связь между прогнозами развития (в которых определяются объёмы и технологии) с финансовыми механизмами – рыночными и тарифными, за счёт которых это развитие может быть реализовано. Если с территориями, где генерация или сетевые объекты необходимы для покрытия уже имеющегося спроса всё более-менее понятно – они все поименованы в СиПР, то с тем, за счёт каких ресурсов строить объекты, ясности нет.
В части генерации механизмом планирования и прогнозирования в энергетике должен быть рынок мощности, считает Наталья Порохова. Регуляторы идут в этом направлении, запустив конкурсы по новой генерации в Тамани и отбор проектов ВИЭ, но пока не до конца успешно – конкурсы провалились, так как условия были не привлекательными для инвесторов.
Региональные прогнозы также должны учитывать более полный спектр альтернатив достижения требуемых целей. То есть нужно сравнивать эффективность решений по типам генерации, генерации или строительству сетей, крупной или распределённой генерации. «Также на региональном уровне очень важно повысить согласованность программ развития региональной электроэнергетики, схем теплоснабжения, схем территориального планирования. Сейчас они не всегда делаются с хорошей согласованностью по срокам, сценарным условиям, составу информации, и выбранным решениям», – сказал Фёдор Веселов. Согласованность нужна и на федеральном уровне, чтобы была увязка развития электроэнергетики с другими отраслями: газоснабжением, машиностроением, программой импортозамещения, говорит Сергей Пикин.


23 августа 2016 в 12:21

планирование в энергетике, генеральная схема размещения объектов электроэнергетики, программа развития ЕЭС России, энергетика, электроэнергия, электроэнергетика, источники энергии, энергетика России, потребление электроэнергии, электроэнергетика России

Другие пользователи читают

Уценённый ДПМ от старения

Впервые озвученный лишь неделю назад вариант модернизации российской энергетики молниеносно превратился в фактически...

15 октября 2017 в 20:42
Мусорный компромисс

Власти практически определились с механизмом дальнейшего финансирования программы строительства мусоросжигательных заводов...

05 октября 2017 в 21:07
Антисанкционный манёвр во благо «Россетей»

Правительство России консолидирует электросетевой комплекс Крыма на базе создаваемого АО «Крымэнерго» и готово отдать в ...

22 сентября 2017 в 17:33
ДПМ без ручки

Основные игроки рынка альтернативной генерации, в том числе «Роснано», ратуют за сохранение механизма господдержки в её ...

10 октября 2017 в 20:45